依法治访，破解“上访”难题

主持人：今天我们还是来继续关注依法治访这样一个话题，在昨天的节目中，我们讲到了一个案例，吉林省舒兰市平安镇一个名叫王洪发的村民，因为自家的牛犊被人毒死了，公安机关在当时没有能够及时破案，王洪发就不断地上访，前前后后经历了将近十年的时间，最后王洪发的问题非但没有解决，一头牛赔偿金额甚至还要到108万元，一个牛犊怎么会价值百万元呢？我们先来看一下事件的经过：

(旁白）根据王洪发的上诉请求，从2003年开始，当地有关部门多次接访，并且先后召开两次听证会，但是由于在赔偿金额上没有达成共识，这起信访案件一拖再拖，根据当地价格认证中心鉴定：2003年一头牛犊价格是1100元，但是随着王洪发的不断上访，到了2010年他给这头牛犊开出了40万元的天价，王洪发的上访最终被确定为无理访，并且按照三级终结的信访程序予以了终结，然而对于这个结果王洪发始终不服，不断进京上访，百般无奈之下，民警只得私下跟王洪发谈条件。

平安镇派出所民警：最后给我提出，你给我一千块钱，我就跟你回去，实在是没办法，我就给他拿了一千块钱，之后我俩就坐车回来了。

(旁白）有了第一次给钱的经历，在此之后王洪发只要去北京上访，民警又不得不继续掏钱，民警虽然不想让王洪发去北京上访，但是又不能限制对方人身自由，有时候只能安排王洪发去外地旅游甚至还要找人陪他打麻将，在此期间王洪发的所有要求他都必须言听计从。

平安镇派出所民警：这期间给我打电话，他想吃啥，我开车就得去接他，接到地方还得说你得给我们家狗带菜，我记得当时连续一个月，就是他们家的狗，都是我亲自去给喂的。

(旁白）平安镇派出所距离王洪发的家不到五公里，路程虽然不算太远，但是乡间颠簸的小路却并不好走，回忆起几年前与王洪发打交道的经历，派出所民警苦不堪言。

平安镇派出所民警：经常去，他一打电话就说我想吃啥，我开车直接给他买过去。

记者：不买不行吗？

平安镇派出所民警：不买不行啊，不买第二天就上单位找我们，说你啥意思，我这说话不好使了是不是，那我马上就走（上访），因为他走，给我们造成的压力非常大，你还没有办法限制人家人身自由，是不是，所以没办法，就造成的压力非常大，就得有的时候他说啥，咱们得去做。

(旁白）派出所民警甘愿被一个上访村民指挥来指挥去，他的压力究竟来自哪里？采访中派出所民警向记者道出了实情。

平安镇派出所民警：我主要是他的责任区包保民警，就是他是老上访户，落实责任追究，首要就是说我们都是，有层层领导追究责任的，所以说我是他的包保，就是最基层的民警。

记者：什么叫包保民警呢？

平安镇派出所民警：包保就是老上访户，就是有什么最基层的维稳，就是他有什么动向了，我得及时向上面反映，如果要是第一时间反映不上去，到非上访地了，越级上访了，我们都是追究责任的，得追究我的责任。

(旁白）对于这样的压力，在王洪发不断越级上访的几年里，当地的村干部也是感同身受。

平安镇长林村村委会干部：就这十来年我们村里边，也花了不少精力，也搭了不少，特别是从资金上，我们村里面前后花了两万多块钱，村里面的钱，得说我们那地方经济不发达，那俩钱都是，转移支付国家给那俩钱，到现在我们村里边，就因为他这事儿都拉了饥荒了，都欠下很多债务。

(旁白）因为一个村民上访，村委会竟然要负债运转，说起这背后的原因，村里的干部显得非常无奈。

平安镇长林村村委会干部：就我们村，我们村支部就从他上访之后，我们在镇里面，没评过优秀，没有评过先进，就这一票否决，我们有的时候应该得奖，干的好的事，那就没有你，你寻思那影响也不小是不是，那你工作干的好，上级党委政府就因为这一个事儿不肯定你，就是一票否决嘛。

(旁白）据这名村干部介绍，王洪发常年越级上访，不仅让村里的工作受影响，而且与每个农村干部的前途和发展密切相关。

平安镇长林村村委会干部：那个村里面工作干的再好再出色，就这一个事儿你就不行，那评优评先就没你，我们村里这么多年在我们平安镇，就没评过优没评过先，那影响也不小啊，你像我岁数大了不行，像我们书记、村长岁数都不大，那人家有的村书记都公务员了，那我们村书记就白扯呗，那因为他这事也受牵连是不是，也受影响，真事儿。

(旁白）为了减少影响，派出所和村委会在王洪发面前只能一再迁让，时间长了王洪发也就逐渐掌握了民警和村干部的心理，对于他提出来类似外出旅游这样的提议，也从不回绝。

王洪发：不跟他去，他不放心，我寻思就打发他乐呵的，让他放心。他害怕我上访，他就不好找了。

(旁白）错位的信访关系让王洪发在非法上访道路上越走越远，据统计，王洪发先后多次从民警李军那里拿走了5700块钱，而且他要求的赔偿金也从最早的3000元涨到了后来的20万、40万、80万，最后要到了108万，王洪发也因此被村民称为王金牛。

平安镇长林村村委会干部：要那个钱买金牛都买下了，是不是？其实那就是那个说法，不值钱的东西他要那么多钱，那不就说你因为牛的事，你那牛不成金牛了吗？

(旁白）虽然别人对一头牛价值百万的赔偿要求都不理解，但是王洪发却有着自己的计算方式。

王洪发：应该赔偿误工费，这费那费，赔偿法上有明确的规定和标准。

记者：这个你是听谁说的？

王洪发：这个上访人有的是，都议论东西，我也不打听，我听，听多了，我就记住了。

记者：在哪听的？

王洪发：那都上访的人，各个机关上访的人挺多的。

(旁白）据王洪发说自己上访这么多年，即使是最后拿到一百万自己也剩不下多少钱。

王洪发：拿到钱我得还帐，剩下的我得养老，不能干啥了，我得维持我这个老年的生活。

记者：欠了多少钱？

王洪发：八十多万吧。

记者：怎么会欠这么多钱呢？

王洪发：这十多年一年十多万。

记者：光上访一年需要这么多钱吗？

王洪发：光上访需要不了，有时候咨询律师花钱，剩下的也就上访费用啥的。

主持人：从最高价值一千多块钱的牛犊到最后要到了108万元的赔偿，王洪发的十年上访路让人唏嘘，也让人深思。今天的演播室邀请到了中国政法大学教授一起来探讨依法治访这个话题。

刚才看到的王洪发十年的上访路使得基层的民警和信访干部不堪重负，但是他的问题也没有最终得到解决，你觉得是什么原因这个事件演变到了今天这个地步，

中国政法大学教授：王洪发案应该算是一个比较典型的案例，他也充分反映了目前在民众当中所存在的一种解决问题是信访，而不信法这样一种现象。所以都通过信访、上访的渠道来解决，这个原因是多方面的，一方面这个司法程序本来应该是解决这些问题的一个最好的渠道，但是由于司法的权威，还没有完全建立起来或者说在一定程度上是被破坏了，这个导致老百姓对目前司法解决问题的方式缺乏一种信任；另外一方面客观地说，这个司法程序它通常程序是比较复杂的，时间也比较长，而你还要请律师还要花费，较大的成本，相比司法解决问题，通过这个信访和上访它就具有一定的优势，而它是通过行政程序来解决，它的优势在什么地方呢？因为我们在信访的工作当中通常会把这个地方政府和地方官员所涉及到的信访问题作为一个重要的指标来对地方政府考核，甚至还会问责，使得地方政府和相关官员，他的压力非常大，那么一旦有民众上访，特别是越级上访，你今天到了北京，明天当地的官员就会找你来解决问题，就给广大的访民，有一种印象，但实际上也客观存在着问题，就是通过信访和上访，是能够有效地来解决这个问题的，因为现有这种信访制度给地方政府官员施加了很大的政治压力，这种政治压力，使得部分访民的问题，得到了解决，像王洪发之例的访民之所以愿意走这条路的，这是一个非常重要的原因。但是这种现象其实是有很大的消极影响的，虽然它能解决一部分访民的问题，但这个给民众一个印象，就是我们以后可以不通过司法程序来解决，这样的话，必然就导致这个上访和信访，它被乱用，那么即使你有不合理的诉求，我也会通过上访，甚至以上访作为一个条件，要取得更大的一些补偿制度，甚至不合理的要求。这种情况在现在也是非常明显的，这也是我们目前改革过程中如何对信访制度进行改革的一个非常重要原因。

主持人：刚才王洪发提到了国家赔偿法，假如他用这个法，正确的程序应该怎么走？

中国政法大学教授：我们是有国家赔偿法的，如果这个上访者认为这个政府、行政机关或司法机关存在违法行为，那么他可以依据国家赔偿法在当地法院，提起国家赔偿之诉，那么这个是可以解决他的问题。这个有个前提就是确认行政机关和司法机关，它的行为存在违法性、过错的，那么这个渠道是可以解决的。

主持人：改变以往信访问题，确实需要法治的思维和法治的方式。王洪发这些信访案件，最后还是进入到了法律的程序。

(旁白）2012年5月吉林省舒兰市检察院以敲诈勒索罪对王洪发提起公诉。时至今日，当年主办案件的检察官对这起案件仍然记忆犹新。

舒兰市检察院检察官：就说他这个行为还是比较突出的，就是完全符合敲诈勒索罪的特征，只是仅仅说对他数额认定这块有一定的争议，认定为一部分属于既遂，已经通过这种方式找当时的那个管片民警也要了几千元，另外他们还要索要一百多万元，而且这一百多万元当时提出了相关挺明确的要求。

(旁白）王洪发提出的国家赔偿金，为什么会构成敲砸勒索罪？

舒兰市检察院检察官：王洪发就是无理访、缠访、闹访。他说，如果要是不让我去的话，你得满足我什么什么要求，没有办法民警才给他拿的钱，以这个相要挟，最终达到他非法占有财务的目的，所以其行为完全符合敲诈勒索罪的构成要件。

主持人：随着法院的最终判决，长达十年之久的信访案件暂时告一段落了。在过去的十年当中王洪发一直认为自己有理但始终也不接受任何调解，据他自己说，在这期间他还曾经咨询过律师，但最后也没有使用法律的手段来解决自己的问题。上访比法律管用，这恐怕是许多上访人共同的心理。

(旁白）今年一月份吉林市昌邑区依法解决了一起长达三年之久的信访案件，441名上访群众拿到了骗走的九百多万元工程款，其实早在两年之前，这起诈骗案就已经进入了法律程序，公安机关破案之后法院正在对被告进行审理，然而就是在这个过程之中数百名被骗者还是坚持天天到政府门口聚集上访。

上访群众：会叫的孩子有食吃，你叫了后才能得到一种重视，否则为什么会说大面积的上访，实际本质几个人能解决问题，没必要一二百人都请假天天到政府门口聚集上访。但是没有这种督促，这个事也不会有这么好的结果。

记者：不上访这个钱就不能要回来吗？

上访群众：那个我可说不准。

主持人：这本来一起利用这个法律手段来解决上访难题的几个典型案例，但是给访民留下的印象就是，还是觉得这个，法律没有上访管用？信访不信法，那你觉得是不是跟我们说，比如法律的这个周期程序过长，另外这个官司不太好打是有很大关系？

中国政法大学教授：这个是有关系的。信访不信法，为什么不信法，因为一方面讲的就是这个法律的权威没有完全建立起来，所以很多老百姓对于通过法制渠道解决问题存在不信任。另外这个司法程序它本身也有它的特点，比如说它有一个复杂的程序，程序才能保证公正，相反的要经过一个比较复杂的程序。

主持人：最短一个小的案件要多长时间？

中国政法大学教授：普通的民事案件一审六个月的时间，但是法官可以加快速度，也可能是一个月结，但是现在通常都是要达到6个月，甚至时间更长，因为现在法院积压的案件太多，那么从一审到二审它还有一个上诉期，通常一个案子的话大概是两年时间。另外那就是，我们现在这个法律援助存在，但是法律援助的还不能普遍解决普通老百姓打官司难的问题，所以你要起诉，就要请律师，交诉讼费，对于较多的人来说它可能通过司法程序来解决问题不仅存在信任问题，还存在一个成本问题。这就使得大多数人从而转向了一个他认为更快捷的，更有效率的信访上访程序。

主持人：那么信访问题在目前要改革存在问题是什么？

中国政法大学教授：信访问题是过去十几年来，一直是我们解决社会矛盾一个重要的渠道，当然司法渠道也是。但是信访和这个司法程序相比，它是存在着很多缺点的。第一：在程序上，程序的清晰性不够；第二：职责分配也不是非常的清晰；第三：信访终结程序也不是非常清晰。所以，它和司法程序相比，是很多权责和程序相对不够清晰的一个程序问题。

主持人：现在存在的几大问题，比如说入口不顺，还有程序空转，出口不畅怎么讲？

中国政法大学教授：对它现在面临的问题，归纳是三句话，入口不顺，空转，没有终结制度。入口不顺，是指民众在信访的时候，它的好多是无法立案的，它只是经过审查之后不给你立案，所以大量的访民的信访无法进行立案进入到真正的信访程序。所以这个就要求我们要降低信访立案的标准制度，使得我们能接受大家这个诉求。程序空转，是指解决这个问题的部门不清楚，法律上的职责不是很清楚，或者是政府有关部门的官员的推诿，而导致一个信访案件，就像公文旅游一样。访民在这个批转和空转之中疲于奔波，最后问题还得不到解决。出口不畅是属于这个信访最后没有一个终结，这个司法程序经过二审的裁决就是终局的。信访也需经过三级信访部门，有一个结论性的意见，问题就算解决。但是现在有些访民即使有一个结论，还要信访。所以我们需要建立一个终结制度，并强化这个终结制度的效应。

主持人：为了解决涉法涉诉类入口不顺，程序空转，出口不畅这些难题，前不久中央政法委专门制定下发了三个文件，从顶层设计给出了很明确的指导意见。

(旁白）文件要求降低案件受理门槛，防止界限不清、部门之间相互推诿，在防止法律程序“空转”方面，文件重点解决有错不纠的问题，提出了依法纠正错误、补正瑕疵的办法，健全内部纠错机制、加强外部监督制约、严格责任查究。对于一些反复申诉缠访闹访的案件，文件明确了依法终结的范围和法律依据，细化了终结标准和程序，确保终结案件质量，畅通出口。

主持人：除了顶层设计，各地也在依法治访上做了积极的探索，来看看吉林的做法。

(旁白）如何从根本上解决信访问题，吉林市在依法治访中首先提出，对于有理上访的要依法解决问题到位，对于无理上访的必须依法解释教育到位。

吉林市公安局法制支队长：让群众知道他们的合法权利是什么？他怎么样去实施？怎么做是违法的，甚至构成犯罪的告诉清楚。

(旁白）在以往一些信访案例中，缠访闹访越级信访的事件经常发生，有的甚至作出封桥堵路拦截火车的过低行为，而参与的上访人并不知道这是违法行为。

记者：那你们当时不担心说这闹得太大了，触犯法律？

上访群众：一点都不害怕，咱不偷又不抢。

(旁白）其实，在以往的执法过程中，民警对于这样的行为举止，以劝说和教育为主，但是收效甚微，有时问题反而愈演愈烈，针对此类突出问题，在依法治访中吉林市大胆提出，对于以缠访闹访越级访为手段，冲击国家机关扰乱社会秩序的违法犯罪行为，政法机关在执法过程中必须严格按照法律追究相关人员的刑事责任。据了解，自2009年以来吉林市针对以犯罪方式上访立案十四起依法追究了83名违法犯罪人员的刑事责任。

吉林市政法委书记：依法处理违法上访行为，是依法治访的重要手段，也是依法治访最后一个手段，按照法律规定，我们任何一个公民在法律面前的地位是平等的，任何人实施违法行为，都需要接受法律制裁。上访人在法律面前，也没有法外特权。

(旁白）法律面前人人平等，要让上访群众懂法守法，执法部门和党政机关的严格执法和依法行政就显得尤为重要。

吉林市政法委书记：信访工作的法制化，它不仅仅是要求上访人要依法，同时也要求我们的信访工作也要依法。

(旁白）据了解自2011年以来吉林市共纠正执法司法错误218件，实行国家赔偿102件，支付赔偿金2150多万元，8个单位、50名领导干部和工作人员因为信访问题被依纪依法处理，一人被追究刑事责任。

主持人：吉林这些做法怎样评价？

中国政法大学教授：吉林这个做法，应该是在目前过渡状况下非常好的解决信访问题做法。因为我们从长远来看我们肯定是要依赖于司法体制解决问题的方法来解决社会矛盾。正如我们中央领导人说，如果一个国家多数人不信任法律，而是通过信访上访解决问题，托关系找门路，甚至采用极端的方法来解决问题的话，我们是无法建立法治社会的。

我们从长久方向需要通过司法程序来解决社会矛盾，所以，当前的信访改革一个重要的措施就是，把信访中的这个涉法和涉诉的案件全部纳入到司法程序来解决，也就是可以通过司法立案，司法这个裁决的方法来解决的话，可以纳入法院系统来解决，如果把这个涉法涉诉的案件从信访那剥离出来，其实我们可以想像，大量的信访案件就被转移到司法程序当中。因为我们现在的这个信访当中，涉及到的主要是土地征收、房屋拆迁、劳动保障这三类案件，这三类案件在司法程序它都有相应司法程序可以解决。

主持人：依法治访的核心、关键点在哪？也就是说不管我们用什么办法最终是要解决老百姓他所存在的问题。

中国政法大学教授：对于它所存在的问题就是：这个从长远来看，我们要把其中的这个涉法涉诉的转移过去，所以要加快司法体制的改革。那么另外就是在目前过渡阶段，信访还将发挥重要的作用，那么我们应该做到哪些，对老百姓信访当中合理的诉求还应该解决，能通过司法程序的，用司法程序解决。如果确确实实是不合理的话，应该用这个教育、沟通、解答的方式使老百姓理解他的这个诉求的合理性和法律基础性。

主持人：不管是将涉法涉诉信访纳入法治轨道，还是强调用法治思维来处理信访问题，最终的目的是引导公民在法律框架内合法地表达自己的诉求，也更是督促政府部门和执法者带头守法、知法、懂法，公正执法，只有这样依法治国才有坚实的基础，用法制的手段来破解信访不信访法的困局，这也是考验各级政府官员的勇气和智慧。

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